370亿元核燃料工厂“软下马”之思
从“软下马”变成能够赢得民意支持的“软上马”，企业和政府还需要更多的沟通
今年7月，广东省江门市政府以“红头文件”的形式，下发公告，宣布终止该市下辖的县级市——鹤山市已经规划推进了一年多时间的龙湾工业园项目。按照原有计划，这个产业园将由中国核工业集团公司主导建设核燃料产业项目，成为“具有标志性的亚洲核燃料加工中心”。
这是一个计划投资370亿元的庞大项目。在规划之前，其同类企业已在四川、甘肃和内蒙古地区安全运行了数十年。
这是一个“当地群众”一度认可的项目。而其社会风险稳定评估报告引发了更大区域内“本地群众”的强烈反对。
这是一个各方仍持不同意见的项目。在核电业界人士看来，能否让公众审慎、客观和冷静看待核安全问题，已成为福岛核事故后正在恢复中的中国核电产业能否顺利发展的“生命线”，而在这一过程中，作为市场主体的当事企业和监管主体的政府部门压力巨大，责任重大。
消除敏感心理需充分沟通
鹤山是侨乡江门下辖的一个并不引人注目的县级市。由于没有耀眼的GDP、靓丽的风景名胜以及显赫的历史背景，“希望获得重大项目促进本地发展”被外界视为鹤山市政府愿意吸引核燃料工程落地的主要动力之一。
“客观来说，地方政府希望发展经济，这个项目是有市场基础的，不是地方政府出于政绩冲动的‘拍脑袋’工程。”负责推动落实龙湾工业园区项目进行社会稳定风险评估的鹤山市发改局局长邓卫东说。
中国核燃料加工业起步并不晚，但主要集中在地广人稀的西部省区。2012年底，中国完成全国核电安全大检查并重启核电站建设之后，如何满足东部沿海地区日益增大的核燃料需求、降低长途运输成本、营造更加安全与更加可靠的核燃料供应线路，已具备了更加充分的市场基础。
龙湾工业园区就是在此背景下诞生的重大项目。这个工业园由中国核工业集团公司与中国广核集团共同投资建设，规划总用地面积逾229公顷，总投资约370亿元，集中建设铀纯化转化、铀浓缩、核燃料元件制造等设施，打造“一站式”的核燃料加工产业链。
中核集团有关人士说，作为中国东南沿海第一座核燃料加工厂，园区内工厂提炼的铀原料将供应大亚湾、台山、阳江和福建等地的核电厂，未来的目标是逐步成为“具有标志性的亚洲核燃料加工中心”，“到2020年年产金属铀总量可以达到1000吨，不仅可满足国内需要，还可通过对外销售掌握亚洲地区的核燃料产业主导权。”
在业内人士和专家看来，这一项目具有充分安全保障和现实参照范例，可行性较高。从安全环保层面看，我国核燃料加工设施运行五十年来的辐射环境评价结果显示，现有核设施运行对环境的影响非常小，各种监测数据均在当地本底(天然存在的辐射)范围内，对公众的个人剂量远低于国家标准和行业标准规定的限值；从周边环境影响和示范案例看，龙湾产业园区半径10公里范围内唯有月山镇的中心镇区超过万人，无十万人以上城镇，“这些都表明项目规划在鹤山是合理的。”
核工业(天津)理论工程研究院副院长池雪丰说，核燃料加工生产基地就是一个机械加工场，不需要任何特殊条件，之所以选择地质结构较为稳定的地区，是为了避免发生地震时的机械损失。而选择在鹤山，主要是考虑到鹤山周边的核电站较多，核燃料需求较大，运输成本较低，同时，鹤山的地质结构也较为稳定。
他说，目前在英国、荷兰和德国均有靠近人口稠密城市的核燃料生产基地，而中国国内的两个核燃料基地也都在包头和宜宾的市区。
7月4日，该项目社会稳定风险评估报告公示。邓卫东说，在“稳评”公示后的一个星期内，两个征集意见的邮箱收到超过2万封电子邮件，绝大多数对项目表示反对。反对意见主要集中在项目的安全性和环境影响方面；随后，江门市区内先后出现了多次群众较大规模的聚集，有的人从江苏等地赶来表达反对意见。
面对群众的反对意见，江门、鹤山两级政府采取了“主动应对、及时下马”的措施。7月12日，鹤山市政府举行媒体通气会，表示为让公众有更充裕的时间广泛、深入认识这个项目，公示期将延长10天，同时采取措施加强与社会各界沟通交流。7月13日，鹤山和江门市政府又先后宣布，决定该项目不予申请立项。
反对声音更多来自鹤山之外
与以往一些项目不同的是，在鹤山核燃料工厂项目此次“折戟”历程中，民意引爆的“节点”既不是项目规划提出之初，也不是项目正式签约之际，而是项目通过了社会稳定风险评估之后，值得分析深思。
根据去年8月国家发改委出台的规定，国家发改委审批、核准或核报国务院审批、核准的在我国境内建设实施的固定资产投资项目，在开展前期工作时，必须进行社会稳定风险评估分析和论证。广东省去年12月出台了相应的地方性办法。
鹤山核燃料项目，是广东运用这一新规的首例。该项目的社会稳定风险评估报告，由中核集团委托广州国际工程咨询公司完成，鹤山市政府委托第三方评估机构江门诺诚工程咨询公司对这份报告又组织了评审并予以通过。7月4日这份报告在江门市政府门户网站上公示。
据鹤山市经济和信息化局负责人介绍，鹤山市政府和业主单位为获得公众理解支持做了大量准备工作，如报告公示期间，详细回答电子邮件关注内容；分批举办了多场科普讲座，参与人员包括机关干部、中小学师生；在政府网站开展专题问政话题讨论；举办网民座谈会，组织赴四川宜宾核燃料厂实地参观；在主要论坛详细跟帖回复网民关注内容；组织省内媒体宣传核燃料科普知识，“这些工作得到了鹤山当地干部群众的认可与支持”。
在鹤山现场走访的结果，也能部分验证这一观点。一位鹤山当地人说，这个项目对鹤山而言，“酝酿已久，有益无害”；该项目需要的土地也已顺利征用完毕，没有引发被征地农民的反对。
反对声音更多来自鹤山之外。记者在现场调查的情况表明，不少对项目持反对意见的人来自江门市区和周边的珠海、中山、佛山等地，还有的来自江苏、上海等地。反对者认为，他们不需要也不指望这个庞大项目可能带来的经济效益，但项目可能存在的安全风险，令他们担忧人身安全和财产损失。
鹤山当地还有人认为，大规模反对声浪出现，与周边一些地区房地产企业出于自身利益考虑“推波助澜”也有关联。
“我们此前在项目社会稳定风险评估时把公众交流和沟通的重心放在鹤山本身，但现在看来，这样做是不够的”，邓卫东说。
在多位受访市场人士看来，受制于信息不对称、公共沟通能力不强以及缺乏有效监管、污染整治效果恶劣等复杂因素，工业项目往往需要面对带有全局性特征的“环境困局难题”，而非直接利益相关方的介入与发力，已成为不容忽视的，且带有冲击性的因素。
对此，业主企业和地方政府部门应保持更加清醒的认识——如果没有良好的安全监管诚信记录、可信的监管体制和畅通的安全信息沟通机制，“局部稳定”并不能保证项目的顺利推进。
一位接受记者采访的核业界人士坦言，对于长期处于封闭状态下运行的中国核能产业界而言，社会稳定风险评估本身的作用和意义并没有被真正开掘出来。这一评估应是企业告诉公众自己在干什么、怎么干、打消公众疑虑的“正能量”，结果却因全局意识匮乏、主动性不足、公共危机应对缓慢等变成了“负能量”。“在这次事件中，业主企业在应对社会质疑的过程中把全部重心都放在了地方基层政府上，指望以地方官员出面‘搞定’群众，这种应对思路若不改，只会遭遇更多挫折。”
“软上马”需要更主动
有观点认为，不同于有的重大项目建设因民意反对而长期僵持不决的“硬下马”，江门的态度可以被视为“软下马”。中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟说，涉环保、安全因素的重大建设项目，在遭遇民意反对时，从“硬上马”到“硬下马”，再到“软下马”，表明地方政府开始认识到充分尊重民意的重要性，“认识到对本地发展有帮助的，不在于强行办成了群众坚决反对的那些事，而在于通过广泛吸取群众意见不断纠正自身错误、增强政府公信力，这是一个积极现象。”
一些业内人士坦言，“折戟”鹤山不仅伤及了核燃料产业项目，而且也给恢复中的核电产业增添了巨大压力。在受访专家看来，想从“软下马”变成能够赢得民意支持的“软上马”，企业和政府还有太多工作需要去做。
“‘软上马’的关键在于如何实现民意的充分参与”，王宏伟说，“最直接的启示就是在今后的重大工业项目社会稳定风险评估中，应更多考虑非直接利益相关方的意见，这包括可能建设同类项目的地区、跨周边行政区域的地区、有同类项目引发过问题的地区。”
受访群众则表示，政府和企业不能把项目建设的民意征询变成广告发布，仅站在投资企业的角度一味讲“有利无害”，风险一概不谈，而要真正讲清利弊得失，讲清机会与风险。
受访专家建议，地方政府在做群众工作时，要特别注意把项目带给群众的利益具体化，比如项目能带来多少税收，税收将用于哪些民生工程；承诺为本地群众提供多少就业岗位、将招收哪些专业多少大学毕业生，等等。要相信广大群众是能够在收益和风险之间作出正确选择的，若只讲“产值多少、税收多少、GDP多少”的抽象数据，群众是很难与自己的实际生活联系起来的。
项目推进还需改进征集民意的方式，加强全程互动，要及时让群众真切地感觉到“政府已经听见了”，这也是避免发生过激行为的办法。“如果公示后第二天或第三天，政府就表示收到了反对意见，或许可以让更多人安心，可惜的是，我们没有看到企业、政府这么及时的反应，最后的结果是令人痛心的。”一位核电业内人士这样说。
